石油天然氣改革初具雛形 總體方案有望年內出臺
【來源】 財新網(wǎng)
據(jù)財新記者從多個可靠渠道獲悉，按照深改小組的安排，今年必須形成石油和天然氣改革的整體方案，在國家發(fā)改委和國家能源局的委托下，國務院發(fā)展研究中心和國務院研究室等智庫機構已分頭研究，形成了對整體改革方案的初步設想。這些設想即將在5、6月間在相關部門上會討論，并盡快形成方案上報國務院和深改小組。
從目前來看，石油天然氣領域的改革分為兩個層面：一是中央層面出臺行業(yè)體制改革的總體方案，二是企業(yè)層面根據(jù)三中全會的精神，擬定自家的改革方案。據(jù)財新記者了解，從去年年底開始，國家發(fā)改委和國家能源局均已陸續(xù)委托國研中心和國務院研究室等智庫機構研究方案框架，并組建了課題小組，針對石油天然氣體制改革總體方案和到2030年的石油天然氣體制機制改革戰(zhàn)略進行研究，梳理改革的方向和路徑。這些改革設想目前已基本成形，即將上報相關主管部門并在業(yè)內征求意見后形成方案，最后上報中央。
十八屆三中全會決議中提出推進石油天然氣等領域改革，2014年6月在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上，國家主席習近平又進一步提出了“抓緊制定石油天然氣體制改革總體方案”，今年2月初舉行的中央財經(jīng)領導小組第九次會議上再次強調了要推進石油天然氣體制改革。
從財新記者目前了解的內容看，新一輪油氣總體改革的思路涉及石油天然氣上中下游各領域的市場準入和價格放開，包括拆除各種隱性的政策準入壁壘和管制壁壘，允許各種不同性質的資本和企業(yè)進入，同時伴隨以主要油企在不同領域里的分拆和重組，轉變企業(yè)經(jīng)營機制等改革，以為在整個能源行業(yè)充分引入競爭創(chuàng)造條件。
國研中心研究員郭焦鋒在接受財新記者采訪時強調，本輪油氣體制改革的目標，是要形成一個貫穿上中下游的總體改革方案。“改革要到位，需要將各方面措施作為一個整體同步實施，各相關部門也要同時推進。”
上游勘探市場向多元投資主體開放
在上游勘探開發(fā)方面，首先要改革的是當前的油氣區(qū)塊登記制度，以及建立勘探資料共享機制，以將石油天然氣勘探市場能向多元投資主體開放。
據(jù)郭焦鋒介紹，“根據(jù)國土資源部的勘探登記管理條例和開采管理條例，勘探開發(fā)常規(guī)石油天然氣的企業(yè)要有國務院批準的文件，其對企業(yè)的注冊資本、專業(yè)人員配備等資質有要求，但總體規(guī)定很粗，也不完善，導致實際上具有探礦權和采礦權資質的企業(yè)只有四家，即中石油、中石化、中海油和延長油田。”
完成登記的企業(yè)若能獲得油氣發(fā)現(xiàn)就有優(yōu)先獲得采礦權的資格。由此，中國目前400多萬平方公里有探礦權的區(qū)塊目前基本就掌握在上述四家公司手中。這其中只有大約20分之一的區(qū)塊已有企業(yè)進行了開采，還有大量的區(qū)塊虛置。正在研究方案的課題組認為，未來上游改革的一個路徑就是要向其它資本釋放這些區(qū)塊的探礦權。這需要建立探礦權的退出機制和交易市場。比如對于在約定時間內勘探投入不足的探礦權面積，國土部門有權收回，重新掛牌向全社會的企業(yè)和投資主體進行招標，同時建立探礦權和采礦權的交易市場，允許在不同企業(yè)主體之間轉讓。
與放開上游勘探開發(fā)投資相配套的一項關鍵措施，還包括對幾家石油公司的油田服務板塊剝離重組，以減少油田服務公司和關聯(lián)公司生產板塊的關聯(lián)交易，建立一個競爭性的油田服務市場。郭焦鋒表示，“原來油田服務隊伍都在三桶油手里，外來資本即使想進入，也很難找到專業(yè)隊伍和力量來做。剝離出來之后，上游勘探開發(fā)板塊才能有多元的競爭基礎，為資本進入提供可能。”
目前，中石化的油田工程和服務板塊已經(jīng)完成重組并借殼儀征化纖上市。重組是把分散在中石化集團下屬8家油田企業(yè)的石油工程業(yè)務、資產及人員剝離出來，并整合了中石化集團公司石油工程管理部、國際石油工程公司等公司和研究機構。
有接近中石油的業(yè)內人士向財新記者透露，中石油也正在考慮參照中石化的模式，重組油服工程、油建和設備板塊。但在一位中石油集團人士看來，中石油現(xiàn)階段還很難推動改革，一方面是新董事長上任后還需要一段調整期，并等待整體部署；另一方面船大難掉頭，加之現(xiàn)在油價下行，全行業(yè)不景氣，也并非剝離重組的好時機，中石油自己在上游勘探開發(fā)的投資也已縮減，“去年的工作量都沒完成”。此外，人員包袱是最大的問題，中石油的油五大鉆探公司有22萬人的隊伍，加上油建和裝備板塊大概40萬人。
上游的配套改革還包括財稅政策如資源稅改革。資源稅現(xiàn)在歸省政府所有，而油氣勘探開發(fā)是在縣級以下的地方，權益和義務不匹配。資源稅上收到省政府后，沒有給縣級以下政府足夠的轉移支付，導致一些縣級以下政府和居民對勘探開發(fā)企業(yè)意見很大。在郭焦鋒看來，“資源稅應該下放到資源所在地征收，讓當?shù)氐玫介_采資源的好處，才有動力和積極性去負責。”
中游和下游：法律獨立、加強監(jiān)管、價格市場化
中游的石油天然氣管網(wǎng)和基礎設施則被研究人員認為屬于自然壟斷性質，很難打破，未來的改革思路是以獨立和開放為原則加強和完善政府監(jiān)管的地方。目前，從原油和成品油管道、油庫、碼頭，天然氣長輸管道、儲氣庫、LNG接收站都主要掌握在三家石油公司手里。
“中游要解決的是如何做好服務的問題。現(xiàn)在的管網(wǎng)，運輸和銷售捆綁在一起。所以第一件事就是將銷售和運輸徹底分離，獨立后的管網(wǎng)只能搞運輸，不能做銷售。分離之后，管網(wǎng)公司除了給自己的母公司提供服務，也要將管網(wǎng)開放，給其它競爭者也提供服務，比如建立第三方無歧視準入以及互聯(lián)互通的規(guī)則。此外，管網(wǎng)需要監(jiān)管部門在對建設投資、運營成本合理測算及規(guī)定合理收益水平的基礎上確定收費價格。”郭焦鋒稱，中游還要建立一個競爭性的容量市場和容量交易的平臺，所有基礎設施的容量要在這個平臺上進行公示和結算，這樣管網(wǎng)就可以實現(xiàn)只做輸送、存儲和加工的服務，不涉及上游的關聯(lián)交易和銷售業(yè)務。
綜合各國經(jīng)驗，管網(wǎng)獨立有三種模式，一是財務獨立，即管網(wǎng)還是原來的公司控股，但財務分開，賬目能夠監(jiān)管和查驗；二是法律獨立，即管網(wǎng)剝離出來成為獨立運作的法人公司，關聯(lián)交易要被嚴格監(jiān)管；第三種是徹底的產權獨立，即將三桶油的管網(wǎng)和基礎設施賣給第三方，在產權獨立的模式下，石油公司不能處于控股地位，管道與母公司剝離，作為公立平臺。課題組認為現(xiàn)階段比較現(xiàn)實的是先做法律獨立。
中石油規(guī)劃總院的一位專家告訴財新記者，目前中石油的油氣銷售收入和管輸費用已在財務和結算上實現(xiàn)分開，只是在業(yè)務上管輸和銷售還屬于同一個板塊。他也認為短期內產權獨立基本沒有可能，因為專業(yè)性的要求，建設和運營還是由石油公司主導。另有接近中石油的人士透露，中石油此前已在計劃將管道板塊整體剝離重組。
中石油在前幾年已嘗試在管網(wǎng)上引入社保、保險公司等外來資本，不過近來引資進程趨緩，主要原因就是投資者對于改革之后管網(wǎng)的收益率產生疑慮，希望等整體改革框架確定后再做決定。郭焦鋒認為，未來針對管網(wǎng)需要建立一整套有關成本、折舊、費用、投資、價格和收益率的監(jiān)管框架，現(xiàn)在管道基本是按照12%的收益率。“這個規(guī)定太粗，也有部門認為這個收益率太高，曾有段時間想調到8% 。未來都需要有一整套公開透明的完整方案來規(guī)定，以便投資者有穩(wěn)定預期。”郭焦鋒表示。
下游最重要的是放開原油進口權和推進價格的市場化改革。這需要建立原油天然氣的現(xiàn)貨市場和國際性的期貨市場。目前原油價格已與國際市場接軌，但成品油和天然氣價格仍由國家制定指導價。據(jù)悉上海正在籌備建立原油和天然氣的期貨交易所。另外，相關研究人員建議在全國形成10個左右的區(qū)域性現(xiàn)貨市場，第一步是在資源來源比較多元化、消費發(fā)達的地方建立，比如上海、廣東和油氣管網(wǎng)發(fā)達自成體系的川渝地區(qū)；第二步是在一些油氣管網(wǎng)樞紐地區(qū)，如寧夏中衛(wèi)（西氣東輸?shù)臉屑~）建立；第三步是在消費集中的地方比如武漢建立中南地區(qū)的現(xiàn)貨市場。
破除行政壟斷是前提
在自上世紀80年代開始，石油天然氣體制的改革分為兩個階段。第一階段是在1982年、1983年和1988年分別成立了中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司和中國石油天然氣總公司，分別負責海上油氣勘探開發(fā)和對外合作、煉油和化工、和全國陸上油氣勘探開發(fā)和管道運輸，加上1961年成立的中國化工進出口公司，這四家專業(yè)化公司構成了上下游分割、海陸分家、內外貿分治管理的體制格局。
1998年開始的第二次重組，將中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司的行政職能剝離，將中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司重組為從勘探開發(fā)、煉油化工到銷售的上下游一體化的石油公司，即現(xiàn)在的中石油集團和中石化集團，以黃河為界，中石油主要占據(jù)北方市場，中石化主要是南方市場。這次重組奠定了陸上石油石化行業(yè)雙寡頭競爭的基礎。
中國社會科學院能源經(jīng)濟研究室主任朱彤認為，第一階段的改革是由政府行政權力主導資源配置，政企不分；第二階段則是在強化油氣產業(yè)行政性壟斷前提下推動的市場化改革。
國家行政權力在第二階段的改革中賦予了國營石油公司的壟斷地位，這為目前的行業(yè)體制留下了有待改革的“后遺癥”。國務院辦公廳1999年發(fā)布的38號文和2001年發(fā)布72號文兩個文件獲得了對國產原油、進口原油、成品油批發(fā)和零售的統(tǒng)一配置權。
朱彤指出，國內外經(jīng)驗表明，拆分或合并作為一種重構產業(yè)結構的手段，如果不配合政策和體制改革，讓市場在油氣資源配置中真正發(fā)揮決定作用，不僅無法解決我國油氣產業(yè)因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分或合并來增強國家石油公司競爭力的目的也難以實現(xiàn)。
