新電改為可再生能源消納提供制度保障
目前，電改已進(jìn)入實(shí)施階段，并啟動(dòng)若干省市級(jí)電改試點(diǎn)。“十三五”期間應(yīng)在可再生能源電力消納問題突出的地區(qū)推進(jìn)省級(jí)、區(qū)域電改試點(diǎn)，把促進(jìn)可再生能源電力消納的市場機(jī)制和政策措施作為試點(diǎn)方案及全面推進(jìn)電改的重要任務(wù)。
2015年11月26日，國家發(fā)改委發(fā)布的6個(gè)電改“9號(hào)文”配套文件，標(biāo)志著2015年3月頒布的電改“9號(hào)文”進(jìn)入實(shí)施階段，將為推進(jìn)電力市場化改革、加快電力綠色低碳轉(zhuǎn)型形成新的驅(qū)動(dòng)力和制度保障。
長期以來，我國電力市場建設(shè)緩慢，電價(jià)和發(fā)用電計(jì)劃由政府確定，雖然推動(dòng)了電力供應(yīng)持續(xù)增加，但也導(dǎo)致傳統(tǒng)電力粗放式發(fā)展道路、規(guī)模擴(kuò)張式經(jīng)營模式、與清潔可再生能源的矛盾日益尖銳，近年來嚴(yán)重限制了水電、風(fēng)電和太陽能光伏發(fā)電的并網(wǎng)消納和持續(xù)健康發(fā)展，導(dǎo)致每年棄水、棄風(fēng)、棄光限電量達(dá)到數(shù)百億千瓦時(shí)。“9號(hào)文”明確指出，我國電力行業(yè)發(fā)展面臨一些亟需通過改革解決的問題，特別是交易機(jī)制缺失，售電側(cè)有效競爭機(jī)制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，市場化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成，有的配套改革政策遲遲不能出臺(tái)，使得新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難，無歧視、無障礙上網(wǎng)問題未得到有效解決，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。各方面已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，不全面深化電力市場改革、建立有效的現(xiàn)代電力市場體系，就難以推動(dòng)電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就難以持續(xù)提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例。
上一輪電改啟動(dòng)以來，由于電力市場建設(shè)停滯，電力運(yùn)行仍基本延續(xù)計(jì)劃體制，地方政府有關(guān)部門更加強(qiáng)化了年度上網(wǎng)電量分配權(quán)和干預(yù)權(quán)，將以往的非約束性年度預(yù)控目標(biāo)逐步變?yōu)榧s束性指標(biāo)，在電量分配上普遍采用了“大平均分配”的方式，不但使可再生能源全額保障性收購難以落實(shí)，也不利于清潔高效火電機(jī)組優(yōu)先發(fā)電。在電力需求增速放緩甚至電力需求下降的地區(qū)，在原有存量市場中為可再生能源發(fā)電挖掘市場空間愈發(fā)重要。
新一輪電改在吸收借鑒國內(nèi)外電力市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，更加重視構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系。如配套文件《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》就進(jìn)一步明確要求建立公平、規(guī)范、高效的電力交易平臺(tái)，在全國范圍內(nèi)逐步形成競爭充分、開發(fā)有序、加快發(fā)展的市場體系。
本輪改革的電力市場建設(shè)實(shí)施路徑主線是有序放開發(fā)電計(jì)劃、競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，不斷擴(kuò)大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模。其中非試點(diǎn)地區(qū)按《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》開展市場化交易，試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)本地情況另行制定有序放開發(fā)用電計(jì)劃的路徑，在堅(jiān)持清潔能源優(yōu)先發(fā)電的同時(shí)，推動(dòng)常規(guī)電力、鼓勵(lì)清潔能源電力參與市場競爭。一方面，通過建立優(yōu)先發(fā)電制度，優(yōu)先安排風(fēng)能、太陽能等可再生能源保障性發(fā)電，兼顧資源條件、理順均值和綜合利用要求，合理安排水電發(fā)電，保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)；另一方面，通過有序放開發(fā)電計(jì)劃、競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，通過直接交易、電力市場等市場化交易方式逐步放開其他的發(fā)電計(jì)劃，不斷擴(kuò)大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，將使常規(guī)電力不再享受政府定價(jià)和電量市場保障，倒逼傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)改變規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展模式，同時(shí)更注重市場供需和結(jié)構(gòu)調(diào)整、更多提供靈活調(diào)節(jié)輔助服務(wù)。在優(yōu)先發(fā)電制度下，可再生能源也可參與電力市場，規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電的優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，形成可再生能源參與市場競爭的新機(jī)制。在實(shí)踐中，未來需要在充分挖掘電力系統(tǒng)靈活資源潛力、理順環(huán)保政策與市場機(jī)制關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確調(diào)峰調(diào)頻電量、熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組、高效節(jié)能和超低排放燃煤機(jī)組進(jìn)入優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的邊界條件，確保避免長期以來可再生能源優(yōu)先發(fā)電難以落實(shí)的老路。
現(xiàn)貨市場是本輪電力改革的重要突破和亮點(diǎn)，是促進(jìn)可再生能源消納的重要途徑。國際電力市場建設(shè)實(shí)踐顯示，沒有現(xiàn)貨市場，就沒有現(xiàn)代電力市場?，F(xiàn)貨市場不僅是發(fā)展中長期合約、電力期貨市場的重要基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)建設(shè)靈活電力系統(tǒng)、激勵(lì)調(diào)峰調(diào)頻服務(wù)和需求響應(yīng)、消納高比例波動(dòng)性可再生能源發(fā)電的必然要求。目前歐美領(lǐng)先國家在日前、日內(nèi)現(xiàn)貨市場的基礎(chǔ)上，普遍建成了15分鐘、5分鐘的實(shí)時(shí)現(xiàn)貨市場，通過市場手段最大程度消納風(fēng)電、光伏發(fā)電等波動(dòng)性發(fā)電，在市場基礎(chǔ)上對可再生能源給予度電補(bǔ)貼，例如西班牙實(shí)施的可再生能源溢價(jià)機(jī)制（FIP）和英國擬實(shí)施的可再生能源差價(jià)合約機(jī)制（CFD）。我國這輪電力改革的重點(diǎn)任務(wù)之一是建立有效競爭的現(xiàn)貨交易機(jī)制，發(fā)現(xiàn)價(jià)格，引導(dǎo)用戶合理用電，促進(jìn)發(fā)電機(jī)組最大限度提供調(diào)節(jié)能力。例如，針對日內(nèi)發(fā)電計(jì)劃，以5-15分鐘為周期開展全電量競價(jià)（分散式市場為部分電力偏差調(diào)整競價(jià)），形成競價(jià)周期內(nèi)的發(fā)電曲線和結(jié)算價(jià)格（分散式市場為發(fā)電偏差調(diào)整曲線和電量調(diào)整結(jié)算價(jià)格）、輔助服務(wù)容量、輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)等。有利于更多激勵(lì)煤電、天然氣發(fā)電機(jī)組以及新能源發(fā)電、儲(chǔ)能裝置參與實(shí)時(shí)平衡調(diào)節(jié)，并可在市場電價(jià)上形成補(bǔ)貼機(jī)制。
供應(yīng)充足和公平分擔(dān)共享的輔助服務(wù)是現(xiàn)代電力系統(tǒng)和市場的核心要素，也是風(fēng)電、太陽能發(fā)電等波動(dòng)性新能源發(fā)電實(shí)現(xiàn)大規(guī)模并網(wǎng)消納的重要支撐。上一輪電力改革以來，我國開展輔助服務(wù)探索，實(shí)行基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)，近年來在風(fēng)電比重較大、調(diào)峰調(diào)頻壓力大的地區(qū)探索輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，但在權(quán)責(zé)利方面仍然有待規(guī)范。配套文件提出：按照誰受益、誰承擔(dān)的原則建立電力用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制，積極開展跨省跨區(qū)輔助服務(wù)交易；在現(xiàn)貨市場開展備用、調(diào)頻等輔助服務(wù)交易，中長期開展可中斷負(fù)荷、調(diào)壓等輔助服務(wù)。隨著輔助服務(wù)交易機(jī)制的建立健全，火電、氣電、負(fù)荷和新能源可以發(fā)揮自身優(yōu)勢參與市場交易，既獲得高價(jià)值輔助服務(wù)收益，又促進(jìn)大規(guī)模新能源并網(wǎng)消納?？紤]到輔助服務(wù)是整個(gè)電力系統(tǒng)層面需要解決的問題，輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制的實(shí)施有待于進(jìn)一步理清初始權(quán)責(zé)利歸屬，以及與優(yōu)先發(fā)電制度、可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的關(guān)系。
中長期市場和跨省跨區(qū)交易的機(jī)制化、規(guī)范化也是這輪電改的重要任務(wù)，有利于轉(zhuǎn)變行政主導(dǎo)、打破市場壁壘、擴(kuò)大電力市場消納范圍。歐美成熟電力市場的探索過程和實(shí)踐顯示，中長期購電合約不僅是大規(guī)模電力市場的穩(wěn)定器，也為新能源發(fā)電提供了穩(wěn)定市場、吸引了投資、降低了資金成本；美國大量風(fēng)電項(xiàng)目通過購電合約（PPA）進(jìn)入本地和周邊電力市場，通過確保上網(wǎng)電量來享受生產(chǎn)稅抵扣（PTC）和可再生能源證書（REC）市場收益。2014年，美國PPA價(jià)格已經(jīng)降低到每度電2.35美分，相比2009年降幅達(dá)66%。近年來我國持續(xù)探索實(shí)踐直購電和跨省跨區(qū)交易，配套意見進(jìn)一步明確要求建設(shè)中長期市場，建立相對穩(wěn)定的中長期交易機(jī)制，鼓勵(lì)市場主體間開展直接交易；構(gòu)建區(qū)域市場，完善跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制，促進(jìn)市場化跨省跨區(qū)交易。隨著我國西部可再生能源基地建設(shè)進(jìn)程，今后可積極探索西南水電、“三北”風(fēng)電和太陽能發(fā)電通過中長期合同、跨省跨區(qū)交易實(shí)現(xiàn)市場化交易和跨省跨區(qū)消納。
售電側(cè)改革有利于推動(dòng)分布式可再生能源發(fā)電以及大型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目參與直接交易。“9號(hào)文”和配套文件均提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，多途徑培育市場主體。這可望加速推進(jìn)分布式發(fā)電發(fā)展，并通過增加多元化購電市場主體推動(dòng)大型可再生能源發(fā)電項(xiàng)目參與電力直接交易。
為切實(shí)推動(dòng)電力結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)先發(fā)展可再生能源，在實(shí)踐中應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)電力改革，以及資源環(huán)境稅收和價(jià)格改革?？紤]到我國西部煤電基地建設(shè)沖動(dòng)仍然強(qiáng)烈，近期資源稅仍將保持較低水平，預(yù)計(jì)煤電（尤其是西部煤電）發(fā)電和外送沖動(dòng)強(qiáng)烈，中長期市場和現(xiàn)貨市場煤電交易價(jià)格趨于降低，不利于節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也增加西部可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金、市場消納和輸電通道使用壓力。為此，應(yīng)考慮統(tǒng)籌推進(jìn)可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)和靈活參與市場、資源環(huán)境稅收和價(jià)格改革、可再生能源補(bǔ)貼資金投入機(jī)制設(shè)計(jì)相互結(jié)合，確保電改推動(dòng)電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
按照配套文件，國家發(fā)改委、能源局將會(huì)同有關(guān)省區(qū)擬定區(qū)域電力市場試點(diǎn)方案，省級(jí)政府提出省市場試點(diǎn)方案經(jīng)國家發(fā)改委、能源局論證后實(shí)施；取得經(jīng)驗(yàn)后在其他地區(qū)推廣電力市場體系，進(jìn)一步放開競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)、取消銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)的政府定價(jià)、放開發(fā)用電計(jì)劃。
目前，電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段，并啟動(dòng)若干省市級(jí)電力改革試點(diǎn)。“十三五”期間應(yīng)在可再生能源電力消納問題突出的地區(qū)推進(jìn)省級(jí)、區(qū)域電改試點(diǎn)，把促進(jìn)可再生能源電力消納的市場機(jī)制和政策措施作為試點(diǎn)方案及全面推進(jìn)電改的重要任務(wù)：把風(fēng)能、太陽能發(fā)電等作為一類優(yōu)先保障，落實(shí)全額保障性收購制度；建立充分反映電力供需和市場價(jià)值的現(xiàn)貨市場，調(diào)動(dòng)全系統(tǒng)靈活資源促進(jìn)電力電量平衡；適時(shí)改革可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼機(jī)制，把可再生能源固定上網(wǎng)電價(jià)（FIT）轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲭妰r(jià)+溢價(jià)補(bǔ)貼（FIP）或差價(jià)合約機(jī)制（CFD），實(shí)現(xiàn)市場競爭機(jī)制與扶持政策的結(jié)合。建立全系統(tǒng)視角、電力用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制；探索西南水電、“三北”風(fēng)電和太陽能發(fā)電通過中長期合同、跨省跨區(qū)交易實(shí)現(xiàn)市場化交易和跨省跨區(qū)消納；推動(dòng)分布式電源或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易和售電。通過上述舉措，既推動(dòng)當(dāng)?shù)乜稍偕茉措娏ο{，也為全國電力改革和可再生能源電力消納做出示范、積累經(jīng)驗(yàn)。
