新電改為可再生能源消納提供制度保障
目前，電改已進入實施階段，并啟動若干省市級電改試點。“十三五”期間應(yīng)在可再生能源電力消納問題突出的地區(qū)推進省級、區(qū)域電改試點，把促進可再生能源電力消納的市場機制和政策措施作為試點方案及全面推進電改的重要任務(wù)。
2015年11月26日，國家發(fā)改委發(fā)布的6個電改“9號文”配套文件，標(biāo)志著2015年3月頒布的電改“9號文”進入實施階段，將為推進電力市場化改革、加快電力綠色低碳轉(zhuǎn)型形成新的驅(qū)動力和制度保障。
長期以來，我國電力市場建設(shè)緩慢，電價和發(fā)用電計劃由政府確定，雖然推動了電力供應(yīng)持續(xù)增加，但也導(dǎo)致傳統(tǒng)電力粗放式發(fā)展道路、規(guī)模擴張式經(jīng)營模式、與清潔可再生能源的矛盾日益尖銳，近年來嚴(yán)重限制了水電、風(fēng)電和太陽能光伏發(fā)電的并網(wǎng)消納和持續(xù)健康發(fā)展，導(dǎo)致每年棄水、棄風(fēng)、棄光限電量達到數(shù)百億千瓦時。“9號文”明確指出，我國電力行業(yè)發(fā)展面臨一些亟需通過改革解決的問題，特別是交易機制缺失，售電側(cè)有效競爭機制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，市場化定價機制尚未完全形成，有的配套改革政策遲遲不能出臺，使得新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難，無歧視、無障礙上網(wǎng)問題未得到有效解決，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生。各方面已經(jīng)普遍認(rèn)識到，不全面深化電力市場改革、建立有效的現(xiàn)代電力市場體系，就難以推動電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，就難以持續(xù)提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例。
上一輪電改啟動以來，由于電力市場建設(shè)停滯，電力運行仍基本延續(xù)計劃體制，地方政府有關(guān)部門更加強化了年度上網(wǎng)電量分配權(quán)和干預(yù)權(quán)，將以往的非約束性年度預(yù)控目標(biāo)逐步變?yōu)榧s束性指標(biāo)，在電量分配上普遍采用了“大平均分配”的方式，不但使可再生能源全額保障性收購難以落實，也不利于清潔高效火電機組優(yōu)先發(fā)電。在電力需求增速放緩甚至電力需求下降的地區(qū)，在原有存量市場中為可再生能源發(fā)電挖掘市場空間愈發(fā)重要。
新一輪電改在吸收借鑒國內(nèi)外電力市場建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，更加重視構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系。如配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》就進一步明確要求建立公平、規(guī)范、高效的電力交易平臺，在全國范圍內(nèi)逐步形成競爭充分、開發(fā)有序、加快發(fā)展的市場體系。
本輪改革的電力市場建設(shè)實施路徑主線是有序放開發(fā)電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價，不斷擴大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模。其中非試點地區(qū)按《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》開展市場化交易，試點地區(qū)根據(jù)本地情況另行制定有序放開發(fā)用電計劃的路徑，在堅持清潔能源優(yōu)先發(fā)電的同時，推動常規(guī)電力、鼓勵清潔能源電力參與市場競爭。一方面，通過建立優(yōu)先發(fā)電制度，優(yōu)先安排風(fēng)能、太陽能等可再生能源保障性發(fā)電，兼顧資源條件、理順均值和綜合利用要求，合理安排水電發(fā)電，保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)；另一方面，通過有序放開發(fā)電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價，通過直接交易、電力市場等市場化交易方式逐步放開其他的發(fā)電計劃，不斷擴大參與直接交易的市場主體范圍和電量規(guī)模，實現(xiàn)電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，將使常規(guī)電力不再享受政府定價和電量市場保障，倒逼傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)改變規(guī)模擴張發(fā)展模式，同時更注重市場供需和結(jié)構(gòu)調(diào)整、更多提供靈活調(diào)節(jié)輔助服務(wù)。在優(yōu)先發(fā)電制度下，可再生能源也可參與電力市場，規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電的優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，形成可再生能源參與市場競爭的新機制。在實踐中，未來需要在充分挖掘電力系統(tǒng)靈活資源潛力、理順環(huán)保政策與市場機制關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明確調(diào)峰調(diào)頻電量、熱電聯(lián)產(chǎn)機組、高效節(jié)能和超低排放燃煤機組進入優(yōu)先發(fā)電計劃的邊界條件，確保避免長期以來可再生能源優(yōu)先發(fā)電難以落實的老路。
現(xiàn)貨市場是本輪電力改革的重要突破和亮點，是促進可再生能源消納的重要途徑。國際電力市場建設(shè)實踐顯示，沒有現(xiàn)貨市場，就沒有現(xiàn)代電力市場?，F(xiàn)貨市場不僅是發(fā)展中長期合約、電力期貨市場的重要基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)建設(shè)靈活電力系統(tǒng)、激勵調(diào)峰調(diào)頻服務(wù)和需求響應(yīng)、消納高比例波動性可再生能源發(fā)電的必然要求。目前歐美領(lǐng)先國家在日前、日內(nèi)現(xiàn)貨市場的基礎(chǔ)上，普遍建成了15分鐘、5分鐘的實時現(xiàn)貨市場，通過市場手段最大程度消納風(fēng)電、光伏發(fā)電等波動性發(fā)電，在市場基礎(chǔ)上對可再生能源給予度電補貼，例如西班牙實施的可再生能源溢價機制（FIP）和英國擬實施的可再生能源差價合約機制（CFD）。我國這輪電力改革的重點任務(wù)之一是建立有效競爭的現(xiàn)貨交易機制，發(fā)現(xiàn)價格，引導(dǎo)用戶合理用電，促進發(fā)電機組最大限度提供調(diào)節(jié)能力。例如，針對日內(nèi)發(fā)電計劃，以5-15分鐘為周期開展全電量競價（分散式市場為部分電力偏差調(diào)整競價），形成競價周期內(nèi)的發(fā)電曲線和結(jié)算價格（分散式市場為發(fā)電偏差調(diào)整曲線和電量調(diào)整結(jié)算價格）、輔助服務(wù)容量、輔助服務(wù)機構(gòu)等。有利于更多激勵煤電、天然氣發(fā)電機組以及新能源發(fā)電、儲能裝置參與實時平衡調(diào)節(jié)，并可在市場電價上形成補貼機制。
供應(yīng)充足和公平分擔(dān)共享的輔助服務(wù)是現(xiàn)代電力系統(tǒng)和市場的核心要素，也是風(fēng)電、太陽能發(fā)電等波動性新能源發(fā)電實現(xiàn)大規(guī)模并網(wǎng)消納的重要支撐。上一輪電力改革以來，我國開展輔助服務(wù)探索，實行基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)，近年來在風(fēng)電比重較大、調(diào)峰調(diào)頻壓力大的地區(qū)探索輔助服務(wù)補償機制，但在權(quán)責(zé)利方面仍然有待規(guī)范。配套文件提出：按照誰受益、誰承擔(dān)的原則建立電力用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制，積極開展跨省跨區(qū)輔助服務(wù)交易；在現(xiàn)貨市場開展備用、調(diào)頻等輔助服務(wù)交易，中長期開展可中斷負(fù)荷、調(diào)壓等輔助服務(wù)。隨著輔助服務(wù)交易機制的建立健全，火電、氣電、負(fù)荷和新能源可以發(fā)揮自身優(yōu)勢參與市場交易，既獲得高價值輔助服務(wù)收益，又促進大規(guī)模新能源并網(wǎng)消納?？紤]到輔助服務(wù)是整個電力系統(tǒng)層面需要解決的問題，輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制的實施有待于進一步理清初始權(quán)責(zé)利歸屬，以及與優(yōu)先發(fā)電制度、可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的關(guān)系。
中長期市場和跨省跨區(qū)交易的機制化、規(guī)范化也是這輪電改的重要任務(wù)，有利于轉(zhuǎn)變行政主導(dǎo)、打破市場壁壘、擴大電力市場消納范圍。歐美成熟電力市場的探索過程和實踐顯示，中長期購電合約不僅是大規(guī)模電力市場的穩(wěn)定器，也為新能源發(fā)電提供了穩(wěn)定市場、吸引了投資、降低了資金成本；美國大量風(fēng)電項目通過購電合約（PPA）進入本地和周邊電力市場，通過確保上網(wǎng)電量來享受生產(chǎn)稅抵扣（PTC）和可再生能源證書（REC）市場收益。2014年，美國PPA價格已經(jīng)降低到每度電2.35美分，相比2009年降幅達66%。近年來我國持續(xù)探索實踐直購電和跨省跨區(qū)交易，配套意見進一步明確要求建設(shè)中長期市場，建立相對穩(wěn)定的中長期交易機制，鼓勵市場主體間開展直接交易；構(gòu)建區(qū)域市場，完善跨省跨區(qū)電力交易機制，促進市場化跨省跨區(qū)交易。隨著我國西部可再生能源基地建設(shè)進程，今后可積極探索西南水電、“三北”風(fēng)電和太陽能發(fā)電通過中長期合同、跨省跨區(qū)交易實現(xiàn)市場化交易和跨省跨區(qū)消納。
售電側(cè)改革有利于推動分布式可再生能源發(fā)電以及大型可再生能源發(fā)電項目參與直接交易。“9號文”和配套文件均提出，鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，多途徑培育市場主體。這可望加速推進分布式發(fā)電發(fā)展，并通過增加多元化購電市場主體推動大型可再生能源發(fā)電項目參與電力直接交易。
為切實推動電力結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)先發(fā)展可再生能源，在實踐中應(yīng)統(tǒng)籌推進各項電力改革，以及資源環(huán)境稅收和價格改革?？紤]到我國西部煤電基地建設(shè)沖動仍然強烈，近期資源稅仍將保持較低水平，預(yù)計煤電（尤其是西部煤電）發(fā)電和外送沖動強烈，中長期市場和現(xiàn)貨市場煤電交易價格趨于降低，不利于節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也增加西部可再生能源發(fā)電的補貼資金、市場消納和輸電通道使用壓力。為此，應(yīng)考慮統(tǒng)籌推進可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)和靈活參與市場、資源環(huán)境稅收和價格改革、可再生能源補貼資金投入機制設(shè)計相互結(jié)合，確保電改推動電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和電力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
按照配套文件，國家發(fā)改委、能源局將會同有關(guān)省區(qū)擬定區(qū)域電力市場試點方案，省級政府提出省市場試點方案經(jīng)國家發(fā)改委、能源局論證后實施；取得經(jīng)驗后在其他地區(qū)推廣電力市場體系，進一步放開競爭性環(huán)節(jié)電價、取消銷售電價和上網(wǎng)電價的政府定價、放開發(fā)用電計劃。
目前，電力體制改革已經(jīng)進入實施階段，并啟動若干省市級電力改革試點。“十三五”期間應(yīng)在可再生能源電力消納問題突出的地區(qū)推進省級、區(qū)域電改試點，把促進可再生能源電力消納的市場機制和政策措施作為試點方案及全面推進電改的重要任務(wù)：把風(fēng)能、太陽能發(fā)電等作為一類優(yōu)先保障，落實全額保障性收購制度；建立充分反映電力供需和市場價值的現(xiàn)貨市場，調(diào)動全系統(tǒng)靈活資源促進電力電量平衡；適時改革可再生能源發(fā)電補貼機制，把可再生能源固定上網(wǎng)電價（FIT）轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲭妰r+溢價補貼（FIP）或差價合約機制（CFD），實現(xiàn)市場競爭機制與扶持政策的結(jié)合。建立全系統(tǒng)視角、電力用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制；探索西南水電、“三北”風(fēng)電和太陽能發(fā)電通過中長期合同、跨省跨區(qū)交易實現(xiàn)市場化交易和跨省跨區(qū)消納；推動分布式電源或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易和售電。通過上述舉措，既推動當(dāng)?shù)乜稍偕茉措娏ο{，也為全國電力改革和可再生能源電力消納做出示范、積累經(jīng)驗。
