電力體制改革步入快車道
2015年11月30日，為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)，經(jīng)報國務院同意，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了包括《關于推進輸配電價改革的實施意見》《關于推進電力市場建設的實施意見》《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關于推進售電側(cè)改革的實施意見》《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》在內(nèi)的新一輪電改6份配套文件。電力體制改革的最終目的是實現(xiàn)資源的高效配置，安全、清潔、可靠地滿足全社會用電需求。為此，本刊專訪了國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司巡視員王強，解讀此次電改配套文件中的亮點、意義及其產(chǎn)生的作用等問題。
規(guī)范電力市場體系
《中國投資》：為什么說6個配套文件是比較核心的文件？
王強：配套文件是為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，即中發(fā)9號文件精神，加快推進電力體制改革實施，便于指導地方實際操作而頒發(fā)的，是中發(fā)9號文件部署的重點改革任務的明確詳細的“施工圖”。一是配套文件緊扣中發(fā)9號文件的重點任務。中發(fā)9號文件提出“三放開、一獨立”的改革思路。即：有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃；推進交易機構相對獨立。同時提出7項重點改革任務。6個配套文件中的5個文件即《關于推進輸配電價改革的實施意見》《關于推進售電側(cè)改革的實施意見》《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》《關于推進電力市場建設的實施意見》，就是緊扣改革思路和7項改革任務制定的。二是配套文件由國家發(fā)改委等10個部委制定，經(jīng)過經(jīng)濟體制改革工作聯(lián)席會議（電力專題）審議通過，以國家發(fā)改委、國家能源局名義頒發(fā)，同時，經(jīng)過國務院同意。
《中國投資》：您認為6個配套文件相互關系是什么？
王強：電力的6個配套文件，是對中發(fā)9號文件的具體細化和落實，目的就是要將中發(fā)9號文件確定的電力市場體系進行明確和規(guī)范，通過輸配電價改革、電力市場建設、交易機構的組建和規(guī)范運行、有序放開發(fā)用電計劃、放開售電側(cè)競爭、規(guī)范燃煤自備電廠等措施，明確市場競爭主體、機構，建立公平規(guī)范的市場競爭規(guī)則，完善市場信用體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，落實政府在規(guī)劃、安全及市場監(jiān)管方面的責任，更好地發(fā)揮政府作用。
6個配套文件圍繞中發(fā)9號文件，相輔相成，互相支撐，組成一個整體。《關于推進輸配電價改革的實施意見》是建立電力市場的前提，在確定輸配電價的基礎上，才能按照《關于推進電力市場建設的實施意見》確定電力市場的總體框架?！蛾P于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關于推進售電側(cè)改革的實施意見》《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》，是對電力市場建設的某一方面特別是市場主體的規(guī)范做出細化要求。配套文件抓住了當前電力體制改革中亟需調(diào)整的生產(chǎn)關系中的關鍵問題，各有側(cè)重，對國家能源主管部門、地方政府、電力企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用、職能作了清晰的劃分，體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。
《中國投資》：6個配套文件主要解決什么問題？
王強：6個配套文件圍繞中發(fā)9號文件精神，各有側(cè)重?！蛾P于推進輸配電價改革的實施意見》。主要是理順電價形成機制，明確電力“輸送通道”的成本，使電網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)成本公開，透明，實現(xiàn)“管住中間”的問題?！蛾P于推進電力市場建設的實施意見》，主要是推動電力供應使用從傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代交易模式轉(zhuǎn)變，解決在輸配電價被“管住”、電網(wǎng)無歧視開放的前提下，其他市場要素如何參與市場，構建競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系問題?！蛾P于電力交易機構組建和規(guī)范運行的實施意見》，解決電力市場交易的公開、公平，電力交易機構如何組建、如何規(guī)范運行的問題。《關于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》，主要解決通過建立優(yōu)先購電制度保障無議價能力的用戶用電；通過建立優(yōu)先發(fā)電制度保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)；通過直接交易、電力市場等市場化交易方式，逐步放開其他發(fā)用電計劃，加快電力電量從計劃手段為主向以市場手段為主轉(zhuǎn)變等問題?！蛾P于推進售電側(cè)改革的實施意見》，解決向社會資本開放售電和增量配電業(yè)務，多途徑培育售電側(cè)市場競爭主體，為電力用戶提供更多購電選擇權，提升售電服務質(zhì)量和用戶用能水平問題。《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》，主要解決燃煤自備電廠在節(jié)能減排、履行社會責任、執(zhí)行統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)則、推動自備電廠成為合格市場主體、公平參與市場交易的問題。
多途徑培育市場主體
《中國投資》：請問，文件提出允許電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務是基于什么考慮？
王強：電網(wǎng)企業(yè)擁有提供報裝、計量、抄表、維修的權力，有人認為，如果讓電網(wǎng)企業(yè)參與市場化售電業(yè)務，則不利于公平競爭。有可能使售電側(cè)放而不開，達不到改革目的。我們認為，如電網(wǎng)企業(yè)只限于公益性用戶的售電業(yè)務，將面臨現(xiàn)有人員轉(zhuǎn)崗和分流，給社會穩(wěn)定帶來影響。另外，從國外看，在已進行售電側(cè)改革的國家中，絕大多數(shù)允許電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務。中發(fā)9號文件提出多途徑培育市場主體，并未禁止電網(wǎng)企業(yè)參與市場化售電業(yè)務。電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務能夠保障售電側(cè)放開初期供電服務和電力供應的平穩(wěn)。為保證市場公平，要加強對電網(wǎng)企業(yè)公平無歧視開放電網(wǎng)的監(jiān)管；同時，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司應具有獨立法人資格，實現(xiàn)市場化售電業(yè)務與輸配電業(yè)務、非市場化售電業(yè)務分離。因此，是否電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務就會影響其它市場主體進入，要在實踐中檢驗，并視情況進行調(diào)整。
《中國投資》：為什么允許發(fā)電企業(yè)擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權？
王強：一些人認為，發(fā)電企業(yè)擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權是“廠網(wǎng)不分”。我認為，目前我國已經(jīng)存在一些發(fā)電企業(yè)投資運營配電網(wǎng)的情況。加之企業(yè)股權多元化、混合所有制較普遍的情況下，要去界定發(fā)電企業(yè)占有多少份額，既無必要也較麻煩。為了引入更多社會資本進入增量配電網(wǎng)建設，調(diào)動發(fā)電企業(yè)參與增量配電和售電業(yè)務的積極性，只要是通過公共輸電線聯(lián)接的，就可認為不是“廠網(wǎng)不分”。當然，為了防止造成新的“廠網(wǎng)不分”，擬通過試點，逐步探索發(fā)電企業(yè)等社會資本投資增量配電網(wǎng)的有效途徑。
堅持標準規(guī)范企業(yè)
《中國投資》：那么應該怎樣避免借改革名義發(fā)展高耗能產(chǎn)業(yè)？
王強：改革的目的是進一步開放電力市場，增加用戶用電選擇權，完善電價形成機制，按照市場化原則和方式，推進能源利用方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)能源資源優(yōu)化配置，提高整體效率。要建立公開透明的標準，禁止不符合技術、安全、環(huán)保、節(jié)能和社會責任要求的企業(yè)進入市場，尤其是堅決反對把直接交易等改革探索變成降低高耗能企業(yè)成本的一個特殊政策。高耗能企業(yè)施行差別電價政策的做法要堅持，而且力度還要進一步加強。同時，要避免政府行政干預市場行為，比如政府強制發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易、政府指定電價優(yōu)惠讓利幅度等現(xiàn)象。要逐步建立真正市場化的交易機制，做到風險與收益共擔，避免電力企業(yè)對用戶單方讓利。
《中國投資》：您認為，應該如何規(guī)范燃煤自備電廠？
王強：目前全國企業(yè)自備電廠裝機容量占全國總發(fā)電裝機的比重為8.5%左右。其中多數(shù)是燃煤機組占70%。自備電廠存在的主要問題，一是規(guī)避政府性基金及附加，特別是孤網(wǎng)運行自備電廠，基本不繳納任何政府性基金及附加。二是規(guī)避了交叉補貼，沒有承擔應有的社會責任。三是參與電網(wǎng)調(diào)峰不到位。四是節(jié)能減排政策落實不到位，自備電廠中安裝除塵、脫硫、脫硝設備的電廠數(shù)量大大低于公用電廠；平均煤耗遠高于全國燃煤機組平均煤耗。因此，改革措施是，納入電力發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌管理，在國家依據(jù)總量控制制定的建設規(guī)劃內(nèi)布局、建設和運行；加強自備電廠行業(yè)管理，嚴禁在國家規(guī)劃外以各種名義批建燃煤自備電廠，嚴格規(guī)范公共電廠轉(zhuǎn)自備電廠；嚴格自備電廠準入標準，新建自備電廠優(yōu)先考慮余熱余壓等綜合利用、熱電聯(lián)產(chǎn)，嚴格執(zhí)行國家制定的能耗、環(huán)保排放等標準，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域新建項目禁止配套建設燃煤自備電廠；規(guī)范承擔政府性基金及附加、交叉補貼等社會責任，實現(xiàn)公平負擔，對自備電廠自發(fā)自用電量全額征收政府性基金及附加以及各項法定交叉補貼，并按規(guī)定收取系統(tǒng)備用費；加強對自備電廠科學監(jiān)管，監(jiān)管部門和環(huán)保部門等要按照與公共電廠相同標準，加強對自備電廠電價、環(huán)保、安全運行等方面的監(jiān)管。
建立改革試點新格局
《中國投資》：最后，請您談談目前電力體制改革試點進行情況。
王強：目前，經(jīng)濟體制改革工作聯(lián)席會議（電力專題）成員單位同意，國家發(fā)改委、國家能源局已批復云南省、貴州省開展電力體制改革綜合試點；深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽省、湖北省、寧夏自治區(qū)、云南省、貴州省開展輸配電價改革試點；重慶、廣東開展售電側(cè)改革試點。以電力體制改革綜合試點為主、多模式探索的改革試點格局已經(jīng)初步建立。2015年9月，國家發(fā)改委已經(jīng)批復內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)首個監(jiān)管周期（2015~2017年）輸配電準許收入和輸配電價，這是我國第一個按照“準許成本加合理收益”原則測算的、能夠直接用于電力市場交易的省級電網(wǎng)獨立輸配電價。降低蒙西電網(wǎng)大工業(yè)電價每千瓦時2.65分錢，降價金額約26億元。
